2021年9月1日起施行的《上海市城市更新條例》，強(qiáng)調(diào)遵循規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進(jìn)，政府推動、市場運(yùn)作，數(shù)字賦能、綠色低碳，民生優(yōu)先、共建共享的原則。這是上海提升城市能級、創(chuàng)造高品質(zhì)生活、傳承歷史文脈、提高城市競爭力的重要路徑。

所謂城市更新，是指在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，由政府、企業(yè)、社會組織、民眾等多元利益主體緊密合作，對微觀、中觀和宏觀層面的衰退區(qū)域，通過采取拆除重建、舊建筑改造、房屋翻修、歷史文化保護(hù)、公共政策等手段和方法，不斷改善城市建筑環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)與環(huán)境質(zhì)量，構(gòu)建有特色、有活力、有效率、公平健康的城市。

經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，我國城市建設(shè)發(fā)展面臨的資源環(huán)境約束越來越明顯。由此，城市更新成為“十四五”時期新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然戰(zhàn)略選擇?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》就明確提出，要“實(shí)施城市更新行動，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程”。

對上海而言，城市建設(shè)發(fā)展模式率先進(jìn)入從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新為主的新階段。在城市更新過程中，如何更好地體現(xiàn)“人民城市”重要理念？

“為了通勤”轉(zhuǎn)向“為了生活”

城市是一個復(fù)雜的系統(tǒng)。根據(jù)系統(tǒng)更新理論，城市更新要以促進(jìn)城市整體協(xié)調(diào)為目的，建設(shè)優(yōu)美且有活力的人居環(huán)境，以促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。這在本質(zhì)上是將民生放在第一位。

西班牙巴塞羅那通過網(wǎng)格化街區(qū)規(guī)劃塑造出獨(dú)特的城市風(fēng)格，而持續(xù)的城市更新進(jìn)一步提升了城市空間的公共性與多樣性。

從空中俯瞰巴塞羅那可以發(fā)現(xiàn)，它的街區(qū)大體呈現(xiàn)為八邊形網(wǎng)格的有序排列，如同棋子整齊地?cái)[放在棋盤上。每個八邊形構(gòu)成一個社區(qū)，每個社區(qū)規(guī)劃有綠地和公共活動空間，以保障通風(fēng)和采光良好、方便居民社交娛樂。

然而，隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，人口、車輛增多，原有街道愈顯狹窄，公共空間的壓縮讓居民頗感不便。同時，嚴(yán)峻的氣候問題、污染問題以及綠色空間、社交空間缺失等，進(jìn)一步影響城市創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

為此，在城市更新的過程中，政府決定在原有基礎(chǔ)上打造超級街區(qū)，提出讓街道從“為了通勤”向“為了生活”轉(zhuǎn)變。通過相關(guān)改造，不僅調(diào)整了原有公共空間的用途，還拓展了新的公共空間。

在我國，無論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅(jiān)持以人民為中心，聚焦人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感。這是踐行“人民城市”重要理念的必然要求。

《上海市城市更新條例》尤其強(qiáng)調(diào)民生優(yōu)先，將與市民生活相關(guān)的設(shè)施更新放在重要考慮位置。比如，明確要求持續(xù)改善城市人居環(huán)境，構(gòu)建多元融合的“十五分鐘社區(qū)生活圈”，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要；優(yōu)先對市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行提升和改造，推進(jìn)綜合管廊、綜合桿箱、公共充電樁、物流快遞設(shè)施等新型集約化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在確定更新區(qū)域時，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先考慮居住環(huán)境差、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施薄弱、存在重大安全隱患、歷史風(fēng)貌整體提升需求強(qiáng)烈以及現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等區(qū)域。

同時，充分尊重人民的正當(dāng)權(quán)益。在宏觀層面，明確要求建立健全城市更新公眾參與機(jī)制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；在微觀層面，規(guī)定物業(yè)權(quán)利人以及其他單位和個人可以向區(qū)人民政府提出更新建議，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)通過座談會、論證會或者其他方式廣泛聽取相關(guān)單位和個人的意見。

在具體操作層面，既有多層住宅加裝電梯等問題也列入了《上海市城市更新條例》，指出“開展既有多層住宅加裝電梯工作，應(yīng)當(dāng)遵循民主協(xié)商、因地制宜、安全適用、風(fēng)貌協(xié)調(diào)的原則”。既有多層住宅加裝電梯，需依法進(jìn)行表決；表決通過后，按照有關(guān)規(guī)定開展工作。對于加裝電梯過程中產(chǎn)生爭議的，依法通過協(xié)商、調(diào)解、訴訟等方式予以解決。街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)做好加裝電梯相關(guān)協(xié)調(diào)、推進(jìn)工作。

“工業(yè)銹帶”轉(zhuǎn)向“發(fā)展繡帶”

《上海市城市更新條例》提出，開展城市更新活動，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行綠色建筑建設(shè)和既有建筑綠色改造，發(fā)揮綠色建筑集約發(fā)展效應(yīng)，打造綠色生態(tài)城區(qū)；按照海綿城市建設(shè)要求，綜合采取措施，提高城市排水、防澇、防洪和防災(zāi)減災(zāi)能力；按照公園城市建設(shè)要求，完善城市公園體系，全面提升城市生態(tài)環(huán)境品質(zhì)。

在這些方面，上海已有一些成功案例。比如，對楊浦濱江的改造，使昔日的工業(yè)重鎮(zhèn)成為觀光“打卡”勝地、曾經(jīng)的“工業(yè)銹帶”變成“生活秀帶”，為公共空間更新提供了樣板。

在國外，瑞典“哈默比湖生態(tài)城”區(qū)別于傳統(tǒng)的高耗能、高污染、高排放、大拆大建式的城市建設(shè)發(fā)展模式，更強(qiáng)調(diào)以城市生態(tài)環(huán)境優(yōu)化為前提、以綠色低碳社區(qū)建設(shè)為主要單元、以基礎(chǔ)設(shè)施綠色化改造為重要環(huán)節(jié)，持續(xù)推進(jìn)資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會、居民生活的協(xié)調(diào)發(fā)展，打造成本集約、功能復(fù)合、生態(tài)友好的城市更新模式。

就國內(nèi)外已有實(shí)踐來看，從小微空間的綠色更新到基礎(chǔ)設(shè)施綠色更新、再到低碳社區(qū)更新發(fā)展，從“點(diǎn)”到“線”、再到“面”，已成為城市綠色更新的基本趨勢。

對上海來說，黃浦江、蘇州河沿岸公共空間建設(shè)這兩個民心工程，可以說是城市更新的重要抓手。根據(jù)規(guī)劃，“一江一河”地區(qū)發(fā)展的總體目標(biāo)是以高品質(zhì)公共空間為引領(lǐng)，優(yōu)化功能布局，培育核心產(chǎn)業(yè)，打造城市地標(biāo)，努力將黃浦江沿岸打造成為彰顯上海城市核心競爭力的黃金水岸和具有國際影響力的世界級“城市會客廳”，將蘇州河沿岸打造成為宜居、宜業(yè)、宜游、宜樂的現(xiàn)代生活示范水岸，實(shí)現(xiàn)“工業(yè)銹帶”向“生活秀帶”“發(fā)展繡帶”的轉(zhuǎn)變。

在此過程中，要堅(jiān)持還江于民，拓展提升開放共享的濱水空間，為人民群眾提供更多樣、更豐富的活動空間和活動體驗(yàn)，構(gòu)建人與自然和諧共生的藍(lán)綠生態(tài)網(wǎng)；要加快相關(guān)沿線地區(qū)的城市更新步伐，塑造步移景異的精致濱水空間景觀，整體改善濱河沿岸的生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，建設(shè)舒適宜人的濱河步行空間，形成濱水公共空間新格局；要全面開展跨河橋梁的橋下空間整治，植入藝術(shù)、文化、體育、健身、親子、休閑等設(shè)施，將現(xiàn)存的消極負(fù)面空間打造為陽光活力空間。

（作者分別為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教師、上海市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘研究員）