特色小鎮(zhèn)并不是一般意義上的行政區(qū)劃單元上的小鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，它“非鎮(zhèn)非區(qū)”，而是一個(gè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和社區(qū)的集聚平臺(tái)：按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體。特色小鎮(zhèn)作為國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的探索，它既不是建制鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、旅游區(qū)，又不是上述四者功能的簡(jiǎn)單疊加。從根本上來說，特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新形態(tài)。例如，嘉興五個(gè)特色小鎮(zhèn)在2015年九個(gè)月內(nèi)累計(jì)投資45.06億元，其中最高投資額是海寧皮革時(shí)尚小鎮(zhèn)13.56億元；而投資額度最低的是南湖基金小鎮(zhèn)3.52億元。進(jìn)度最快是桐張毛衫時(shí)常小鎮(zhèn)已完成92.7%；進(jìn)度最慢的是海鹽小鎮(zhèn)，剛完成20.7%。特色小鎮(zhèn)需要以基礎(chǔ)設(shè)施的投入為前提，但是對(duì)一些財(cái)政比較薄弱的地區(qū)而言，大量的資金投入顯然不現(xiàn)實(shí)。而且，特色小鎮(zhèn)所需的土地?fù)軅湟埠茈y一次性到位，對(duì)于項(xiàng)目的推進(jìn)效率也將產(chǎn)生比較大的影響。因此，特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中，投融資模式及后續(xù)的運(yùn)營(yíng)管理方式，都不同程度的影響了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。而融資約束是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的最大障礙。

持續(xù)穩(wěn)定的資金來源是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵，因此合適的融資模式對(duì)于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是非常有必要的。政府和社會(huì)資本合作目前PPP模式在中國(guó)各級(jí)地方政府得到廣泛運(yùn)用，但是投資領(lǐng)域絕大多數(shù)集中在綜合管廊、地下管網(wǎng)、自來水廠等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，而PPP在特色小鎮(zhèn)建設(shè)方面的運(yùn)用尚未得到合理的運(yùn)用。本文基于PPP融資模式的相關(guān)原理，深入研究該融資模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的必要性和可行性研究，以重點(diǎn)解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的資金來源問題。

特色小鎮(zhèn)應(yīng)用PPP融資模式的必要性和可行性

應(yīng)用PPP融資模式的必要性

減輕財(cái)政壓力，開拓融資渠道

根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。目前，地方政府也在積極推出各種各樣的特色小鎮(zhèn)，但是政府處于兩難的境地，一方面特色小鎮(zhèn)必須以產(chǎn)業(yè)為主體，另一方面地方政府的債務(wù)壓力大，持續(xù)的財(cái)政輸出顯能不太可能。要實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)投資主體的多元化，建立以政府引導(dǎo)，社會(huì)資本廣泛參與的融資模式，發(fā)揮財(cái)政資金的“杠桿”作用，才能夠以較少的財(cái)政資金撬動(dòng)龐大的社會(huì)資金。因此，以政府和社會(huì)資本合作為基本特征的PPP融資模式，能夠有效地綜合使用財(cái)政資金和社會(huì)資本，彌補(bǔ)特色小鎮(zhèn)資金缺口，豐富資金來源。因此，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中各級(jí)探索引入PPP模式，解決特色小鎮(zhèn)資金不足的問題。

降低和分散風(fēng)險(xiǎn)

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中采用PPP模式，政府和社會(huì)資本通過相應(yīng)的合同，對(duì)投資、建設(shè)過程中的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行明確劃分，這有利降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率和效益。一方面，政府通過行政手段以公開招標(biāo)的方式引進(jìn)綜合實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，參與的企業(yè)一般具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力和雄厚的資金積累，進(jìn)而提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的整體風(fēng)險(xiǎn)控制能力；另一方面，PPP模式的初衷是在項(xiàng)目的開始階段就引入社會(huì)資本，這樣社會(huì)資本可以以自身先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)項(xiàng)目本身的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄選和識(shí)別，進(jìn)而通過行之有效的手段管控風(fēng)險(xiǎn)。另外，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的開始階段，政府可以承擔(dān)較多的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本則參與風(fēng)險(xiǎn)的管控。當(dāng)特色小鎮(zhèn)的項(xiàng)目完工，社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng)，承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。這樣政府和社會(huì)資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)在項(xiàng)目的不同階段管控相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率。

擴(kuò)大社會(huì)資本的投資領(lǐng)域

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中引入PPP模式，不僅有利于緩解政府財(cái)政壓力，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展和完善也有利，具體可以從三個(gè)方面來體現(xiàn)：第一，PPP模式可以作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的一種穩(wěn)定的投資渠道，獲得經(jīng)濟(jì)利益。特色小鎮(zhèn)建立的初衷就是為了打造一個(gè)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，未來像美國(guó)的硅谷一樣形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群，這樣社會(huì)資本可以獲得較高的預(yù)期收益。第二，在PPP模式下，社會(huì)資本通過投資特色小鎮(zhèn)，除了可以獲得直接的經(jīng)濟(jì)利益，還有獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮(zhèn)的商業(yè)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的日常經(jīng)營(yíng)和管理，獲得較為合理的經(jīng)營(yíng)性收入。第三，在PPP模式下，社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，可以提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率，提高政府資本的投資效率，拉動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資需求，有助于提升整個(gè)社會(huì)的資本投資回報(bào)率，還有吸引更多的人才參與到區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去。

應(yīng)用PPP融資模式的可行性

良好的運(yùn)作基礎(chǔ)

PPP模式的核心在于政府和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)合作，實(shí)現(xiàn)雙方“共贏”的合作目標(biāo)。PPP模式在中國(guó)經(jīng)過多年發(fā)展，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。從90年代至今，PPP模式的在各個(gè)領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用。去年自發(fā)改委和財(cái)政部對(duì)于PPP項(xiàng)目，搭建PPP項(xiàng)目的推介平臺(tái)以來，中國(guó)的PPP項(xiàng)目規(guī)模已達(dá)13.77億元。地方政府的持續(xù)財(cái)政壓力驅(qū)動(dòng)下，PPP項(xiàng)目的融資功能對(duì)于緩解地方的債務(wù)壓力比較明顯，深得各級(jí)政府的推崇。

有利的政策導(dǎo)向

特色小鎮(zhèn)作為一個(gè)按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。中央和各級(jí)政府都不遺余力的給予政策支持。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部（簡(jiǎn)稱“三部委”）聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》[2016]147號(hào)，提出即日起在全國(guó)范圍內(nèi)開展特色小鎮(zhèn)培育工作。。浙江省政府出臺(tái)《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》》（浙政發(fā)〔2015〕8號(hào)），明確了特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的總體要求、創(chuàng)建程序、政策措施、組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。天津市政府辦公廳近日發(fā)布《天津市特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作推動(dòng)方案》。根據(jù)該《方案》，到2020年，天津市將創(chuàng)建10個(gè)市級(jí)實(shí)力小鎮(zhèn)、20個(gè)市級(jí)特色小鎮(zhèn)。在2015年底，江蘇提出計(jì)劃通過“十三五”的努力，打造100個(gè)左右特色小鎮(zhèn)。目前除了南京已率先進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)，揚(yáng)州、泰州、宿遷等市也在積極探索中。廣州目前已編制了《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施意見》，計(jì)劃先期創(chuàng)建30個(gè)市級(jí)特色小鎮(zhèn)，為其提供用地扶持、資金扶持、產(chǎn)業(yè)扶持和人才支持?！陡＝ㄊ∪嗣裾P(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確在未來3—5年的培育創(chuàng)建，建成一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、體制機(jī)制靈活、人文氣息濃厚、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力迸發(fā)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能融合的特色小鎮(zhèn)。這一系列的政策為特色小鎮(zhèn)建設(shè)廣泛運(yùn)用PPP融資模式提供了政策支持。

穩(wěn)定的投資回報(bào)

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)能否吸引到民間資本的參與，其中的關(guān)鍵在于特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的盈利空間和回報(bào)機(jī)制的設(shè)置，能否匹配社會(huì)資本的預(yù)期收?qǐng)?bào)率。只有當(dāng)特色小鎮(zhèn)的投資收益大于社會(huì)資本的投資成本時(shí)，PPP融資模式才能真正的落地。事實(shí)上，PPP融資模式下，社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)還是有利可圖的。首先，從特色小鎮(zhèn)設(shè)立的目的方面來看，特色小鎮(zhèn)不同于一般意義上的政府公益性項(xiàng)目，它是一個(gè)融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。因此，定位準(zhǔn)確、運(yùn)作科學(xué)、機(jī)制合理的特色小鎮(zhèn)，它未來產(chǎn)生的價(jià)值，是完全可以滿足社會(huì)資本的投資回報(bào)。其次，在政府為了吸引社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，會(huì)從多方面落實(shí)相關(guān)政策，提供優(yōu)惠條件，包括從多方面，解決好社會(huì)資本的投資回報(bào)問題。例如：政府從土地、稅收、銀行信貸支持以及財(cái)政政策方面等。

特色小鎮(zhèn)PPP模式運(yùn)作流程設(shè)計(jì)

特色小鎮(zhèn)PPP模式，是以特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目為合作載體，讓實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)參與到項(xiàng)目建設(shè)中，從而實(shí)現(xiàn)政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)的目的，與此同時(shí)為社會(huì)資本帶來一定的投資回報(bào)率。通過這種合作過程，確保特色小鎮(zhèn)建設(shè)效率和質(zhì)量的前提下，適當(dāng)滿足社會(huì)資本的投資營(yíng)利要求。其特征主要表現(xiàn)為：（1）采用PPP模式的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目也可以理解是一種特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，特色小鎮(zhèn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸政府所有，政府只是將特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)交給社會(huì)資本；（2）特色小鎮(zhèn)的PPP模式下，政府和社會(huì)資本之間屬于長(zhǎng)期合作，其最終的目的在于提高特色小鎮(zhèn)的長(zhǎng)期效益。由于特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目回報(bào)的長(zhǎng)期性，其成功的關(guān)鍵在于項(xiàng)目的存續(xù)期內(nèi)政府和社會(huì)資本如何能夠保持穩(wěn)定、良好的合作關(guān)系。（3）PPP模式的初衷便是一種利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制。所謂利益共享是指政府和社會(huì)資本在共享特色小鎮(zhèn)的社會(huì)成果之外，也可以使社會(huì)資本獲得比較好的經(jīng)濟(jì)收益。但是這種投資收?qǐng)?bào)絕對(duì)不是超額利潤(rùn)，否則從根本上難以做到利益共享。利益與風(fēng)險(xiǎn)的匹配性，在項(xiàng)目雙方共享利益的同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)是必須具備的。

基于上文所述PPP模式可行性和必要性，結(jié)合PPP的自身特征，現(xiàn)提出特色小鎮(zhèn)建設(shè)PPP模式的交易架構(gòu)。重點(diǎn)是社會(huì)資本就特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目應(yīng)成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資，這其中包括融資金額和目標(biāo)、融資結(jié)構(gòu)、確定項(xiàng)目資金的結(jié)構(gòu)，并簽署相關(guān)協(xié)議（具體結(jié)構(gòu)見下圖）。

對(duì)特色小鎮(zhèn)運(yùn)用PPP模式的政策建議

完善人才引進(jìn)政策

為了吸引社會(huì)資本投資，政府應(yīng)制定相關(guān)適合PPP融資項(xiàng)目發(fā)展的政策，并以政府的角度制定相關(guān)文件來保持政策的穩(wěn)定性。如要明確社會(huì)資本在特色小鎮(zhèn)PPP融資項(xiàng)目中的合法地位和利益。為了配合特色小鎮(zhèn)PPP融資項(xiàng)目的順利實(shí)施，政府還應(yīng)利用其自身優(yōu)勢(shì)培養(yǎng)和引進(jìn)一批熟悉PPP項(xiàng)目和投融資結(jié)構(gòu)的專業(yè)性人才。當(dāng)然也應(yīng)該為特色小鎮(zhèn)后續(xù)的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展儲(chǔ)備一批專業(yè)對(duì)口的人才。

提供稅收優(yōu)惠政策

社會(huì)資本參與到特色小鎮(zhèn)PPP融資項(xiàng)目時(shí)，政府應(yīng)加大政策引導(dǎo)，如可以在PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段給予一定的稅收減免政策，以達(dá)到降低社會(huì)資本的投資成本。如在建設(shè)階段，政府可以采取免征和少征稅費(fèi)的稅收減免政策。在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，對(duì)于特色小鎮(zhèn)的租金稅收方面可以免征房產(chǎn)稅和營(yíng)業(yè)稅。雖然這樣對(duì)于政府來說，損失到一部分的財(cái)政收入，但是未來特色小鎮(zhèn)的一些衍生性產(chǎn)業(yè)會(huì)對(duì)政府的稅收產(chǎn)生一定的補(bǔ)充。

專業(yè)的金融支持政策

政府對(duì)于特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目提供金融支持時(shí)，不僅要出臺(tái)相應(yīng)的金融政策，還需要建立符合特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的金融體系，最直接有效的手段是擴(kuò)大商業(yè)銀行的貸款力度。還有一種比較極端的手段是通過政府財(cái)政收入對(duì)于社會(huì)資本的貸款利息進(jìn)行補(bǔ)貼，減輕社會(huì)資本的利息負(fù)擔(dān)，吸引民營(yíng)資本參與。同時(shí)，政策還可以利用其行政手段和影響力，大力在各個(gè)金融機(jī)構(gòu)宣傳特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目。在資本市場(chǎng)里，直接發(fā)行一些特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目收益?zhèn)?。還有一些比較流行的融資方式適合特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，因?yàn)樘厣℃?zhèn)PPP項(xiàng)目目前不會(huì)產(chǎn)生收益，但是特色小鎮(zhèn)未來會(huì)產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這樣就可以通過資產(chǎn)證券化來進(jìn)行特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的融資。

目前，各級(jí)地方政府響應(yīng)中央號(hào)召，利用自身文化或產(chǎn)業(yè)特色，推出了一批特色小鎮(zhèn)。但是考慮到地方政府的財(cái)政能力，未來資金約束仍然是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的最大瓶頸，而引入PPP模式是解決資金問題的最佳選擇。通過PPP模式可以廣泛吸收社會(huì)資本，既可減輕政府負(fù)擔(dān)，還可以拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。無論是從理論還是從政策導(dǎo)向上來看，特色小鎮(zhèn)采用PPP模式都及具可行性。因此，特色小鎮(zhèn)采用PPP模式運(yùn)作，一方面能夠讓特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目獲得較為充足的社會(huì)資金，以緩解政府的財(cái)政壓力。另一方面，利用民營(yíng)企業(yè)的先進(jìn)的管理手段和技術(shù)能夠使特色小鎮(zhèn)的未來經(jīng)營(yíng)，更加優(yōu)質(zhì)高效。目前，PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中尚未得到廣泛的應(yīng)用，要大力發(fā)展該類模式在特色小鎮(zhèn)中的應(yīng)用，就需要政府從政策、法律、稅收和金融等方面提供更多的支持，才能進(jìn)一步推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。

作者：丁伯康，郝中中

來源：中小城市發(fā)展戰(zhàn)略研究院